Le principe de sécurité juridique retourné contre le justiciable

Conseil d’Etat Ass., 13 juillet 2016, M. A. c/ Ministre de l’économie et des finances, req. n° 387763.

(« The best time to come before a judge is never. »)

Une décision estivale du Conseil d’Etat a suscité l’ironie de quelques commentateurs :

Revue générale du droit (Juillet 2016)

D’un point de vue théorique, le principe de sécurité juridique représente la clef de voûte de la théorie de l’Etat de droit post-totalitaire. Or il fallut attendre longtemps pour qu’il fût consacré en droit public français. Encore ne le fut-il qu’imparfaitement. Mais voici qu’après dix d’années d’une vie précaire le temps est arrivé de la dénaturation. La notion de sécurité juridique devient un instrument pour limiter le droit des justiciables au recours juridictionnel.

I – La notion de sécurité juridique

La notion de sécurité juridique, dans la tradition de l’Etat de droit, est un principe opposable par le justiciable à tous les pouvoirs d’Etat. Il permet au justiciable de se fier à l’état du droit en vigueur. Parmi ses effets les plus fameux se trouve la règle nullum crimen, nulla poena sine lege : pas de délit ou de crime punissable en dehors des règles préalablement établies par la loi.

Le principe général de non-rétroactivité en est la conséquence logique. On le trouve exprimé par le Code civil à l’article 2 : « La loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif. » Le droit public français n’élève malheureusement pas cette formulation magistrale au rang de principe constitutionnel. De même le principe de sécurité juridique exige-t-il la précision des normes, de sorte que leur application puisse se trouver anticipée par le justiciable.

Le concept de sécurité juridique fut théorisé par le juriste libéral Wilhelm Joseph Behr en 1810. En 1845, un dictionnaire encyclopédique, le Meyers Konversation-Lexikon, définissait déjà la sécurité juridique comme un état « dans lequel [l’homme] voit protégés sa vie, sa liberté, son honneur et sa propriété, donc essentiellement son droit comme citoyen de l’Etat » [http://de.wikipedia.org/wiki/Rechtssicherheit].

La notion de sécurité juridique apparaissait ainsi, initialement, comme un principe opposé, au profit de l’individu et de la société, à l’Etat, et destiné à limiter les prérogatives de la puissance publique. La formulation de la notion s’inscrit dans le contexte de la lutte des juristes libéraux allemands contre les restes de l’Etat absolutiste au XIXe siècle. Sa résurrection par la Cour constitutionnelle fédérale allemande, après la Seconde guerre mondiale, exprime le rejet de la tradition autoritaire. La Cour constitutionnelle fédérale allemande a fait du principe de sécurité juridique la clef de voûte de la protection constitutionnelle du citoyen. Proposons ci-dessous la traduction libre d’une formulation issue d’un important arrêt de 1961 :

« Le citoyen doit pouvoir prévoir les immixtions étatiques à son encontre et s’adapter en conséquence ; il doit pouvoir placer sa confiance dans le fait que son action exprimant le droit en vigueur demeure reconnue par l’ordre juridique avec toutes les conséquences juridiques qui lui sont liées. La confiance du citoyen est violée lorsque le législateur associe à une situation de fait accomplie des conséquences plus défavorables que celles que le citoyen avait droit, dans ses prises de dispositions, d’escompter. La sécurité juridique signifie pour le citoyen, en première ligne, la protection de la confiance. » (BVerfGE, 13, 261 [271])

[« Der Staatsbürger soll die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können; er muß darauf vertrauen können, daß sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt. In diesem Vertrauen wird der Bürger aber verletzt, wenn der Gesetzgeber an abgeschlossene Tatbestände ungünstigere Folgen knüpft als an diejenigen, von denen der Bürger bei seinen Dispositionen ausgehen durfte. Für den Bürger bedeutet Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauensschutz. »]

II – La transposition partielle en droit public français

Le principe de sécurité juridique a été érigé en principe général du droit français par la décision du Conseil d’Etat Sté KPMG du 24 mars 2006. Mais contrairement au juge constitutionnel allemand, le Conseil d’Etat n’attribue pas une portée générale au concept. Il se contente d’en tirer des conséquences particulières. Ainsi, dans ladite décision, le Conseil d’État estima qu’en vertu de ce principe « il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle ».

Ce principe est reconnu par la jurisprudence constitutionnelle allemande à travers la notion de « nécessité d’un régime transitoire » (Notwendigkeit einer Übergangsregelung). Pour le juge allemand : « […] le législateur (doit) en cas d’abrogation ou de modification d’une situation juridique protégée – même si l’atteinte est en soi constitutionnellement admissible – sur le fondement du principe fondamental de l’Etat de droit, de proportionnalité, adopter un régime transitoire approprié. » [« Das Bundesverfassungsgericht hat indessen wiederholt ausgesprochen, daß der Gesetzgeber bei der Aufhebung oder Modifizierung geschützter Rechtspositionen — auch dann, wenn der Eingriff an sich verfassungsrechtlich zulässig ist — aufgrund des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine angemessene Übergangsregelung treffen muß » BVerfGE, 43, 242 [288].]

Le juge français applique cette idée dans la décision Sté KPMG. Cependant, contrairement au droit allemand, le champ d’application du principe est limité au pouvoir réglementaire. Il ne s’agit là, de surcroît, que d’un effet du principe de sécurité juridique. Ce dernier est donc, en Allemagne, de nature constitutionnelle et englobant. Il demeure, en revanche, en France, de nature « infralégislative » (c’est-à-dire administrative) et implique un sens restrictif. La jurisprudence du Conseil d’Etat a appliqué le principe de « nécessité d’un régime transitoire » à divers types de situations.

[CE Ass., 24 mars 2006, req. n° 288460, Sté KPMG et a. : Rec. 154. Pour références et commentaire, voir Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris : Dalloz, 2015, n° 108, p. 819 et s. ; CE Sect., 13 décembre 2006, req. n° 287845, Madame Lacroix, Rec. 541, concl. Guyomar ; RFDA 2007. 6, concl. et 275, note Eveillard ; AJDA 2007.358, chr. Lenica et Boucher ; D. 2007.72, note Bui-Xuan ; RD publ. 2007.590, comm. Guettier ; RTD civ. 2007.72, note Deumier ; CE Sect., 27 octobre 2006, req. n° 260767, Société Techna SA et autres, Rec. 451 ; RFDA 2007.265, concl. Séners, 601, note Roblot-Troizier ; AJDA 2006.2385, chr. Landais et Lenica ; D. 2007.621, note Cassia ; JCP 2006.I.201, 59, obs. Plessix, et II.10208, obs. Damarey ; JCP Adm. 2007.2001, note F. Melleray ; LPA 1-2 janv. 2007, note Chaltiel ; Procédures déc. 2006, p. 21, obs. Deygas ; CE, 25 juin 2007, req. n° 304888, Syndicat CFDT du ministère des affaires étrangères, Rec. 277 ; AJDA 2007.1823, concl. de Silva ; CFP oct. 2007, p. 39, note Guyomar.]

III – Le temps de la dénaturation

Dans la décision ici commentée, un justiciable demandait au juge administratif d’annuler un arrêté du ministre de l’économie et des finances lui concédant une pension de retraite, en tant que cet arrêté ne prenait pas en compte la bonification pour enfants prévue par le Code des pensions civiles et militaires de retraite, et d’enjoindre au ministre de l’économie et des finances de procéder à une nouvelle liquidation de sa pension prenant en compte cette bonification.

Selon la décision commentée, le justiciable avait reçu notification de l’arrêté portant concession de sa pension de retraite en 1991. Cette notification comportait mention du délai de recours de deux mois et indication que l’intéressé pouvait former, dans ce délai, un recours contentieux. Or cette notification était incomplète au regard des dispositions applicables du Code de justice administrative, car elle ne précisait pas devant quelle juridiction le recours pouvait être porté. Il résultait de cette irrégularité que le délai de deux mois n’était pas opposable au justiciable. Le Conseil d’Etat considère cependant que le recours ayant été intenté plus de vingt-deux ans après la notification de l’arrêté contesté, il « excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé ». La demande est, en conséquence, rejetée comme tardive.

La notification était entachée d’un vice qui rend non-opposable le délai de recours. Juridiquement, le recours n’est donc plus enserré dans aucun délai. Le juge administratif décide cependant qu’en dehors d’un délai prévu par les textes, un délai s’applique, qu’il qualifie de raisonnable. La solution ne se fonde sur aucun texte. C’est pourquoi le Conseil d’Etat invoque la notion de sécurité juridique :

« […] le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; […] en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable »

En l’absence de texte et en vertu du principe de sécurité juridique, le Conseil d’Etat détermine souverainement la durée du délai en question : « en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ».

Conclusion : Une lecture dévoyée du principe de sécurité juridique

Le principe de sécurité juridique, dans sa formulation originelle, visait à protéger le justiciable contre l’Etat. Il suppose que l’Etat soit strictement tenu par les textes. Or les textes ne lient pas véritablement l’Etat si leurs lacunes peuvent être comblées après coup par l’autorité administrative. En d’autres termes, les erreurs de plume du législateur ou de l’administration doivent profiter au justiciable.

On peut concevoir que lorsqu’un intérêt impérieux est en cause il soit dérogé à ce principe. Mais tel n’était pas le cas dans l’affaire commentée. Il n’y était question que d’un intérêt financier de l’Etat, au regard de l’application d’un droit, semble-t-il, légitime.

Le principe de sécurité juridique, dans sa formulation originelle, ne visait pas à protéger l’Etat contre le justiciable. Il ne visait pas à couvrir les erreurs de l’administration. En utilisant, dans l’espèce commentée, la notion de sécurité juridique, le Conseil d’Etat commet un contresens. Il inverse les effets de la notion, pour en faire une manière de prérogative étatique. La fameuse décision Sté KPMG représentait une application orthodoxe, quoique partielle, du principe de sécurité juridique. L’espèce commentée en représente au contraire le dévoiement.

 

Conseil d’État

N° 387763

ECLI:FR:CEASS:2016:387763.20160713

Publié au recueil Lebon

Assemblée

M. Vincent Montrieux, rapporteur

M. Olivier Henrard, rapporteur public

SCP POTIER DE LA VARDE, BUK LAMENT, avocat(s)

lecture du mercredi 13 juillet 2016

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

M. A…B…a demandé au tribunal administratif de Lille, d’une part, d’annuler l’arrêté du 24 juin 1991 du ministre de l’économie et des finances lui concédant une pension de retraite, en tant que cet arrêté ne prend pas en compte la bonification pour enfants prévue par les dispositions du b) de l’article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, d’autre part, d’enjoindre au ministre de l’économie et des finances de procéder à une nouvelle liquidation de sa pension prenant en compte cette bonification. Par une ordonnance n° 1408180 du 2 décembre 2014, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 février et 6 mai 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) réglant l’affaire au fond, d’annuler l’arrêté du ministre de l’économie et des finances du 24 juin 1991, d’enjoindre au ministre des finances et des comptes publics de modifier dans le délai de deux mois suivant la notification de l’arrêt du Conseil d’Etat les conditions dans lesquelles sa pension lui a été concédée, de revaloriser rétroactivement cette pension à compter du 1er janvier 2010 , d’assortir les sommes dues des intérêts au taux légal à compter du 19 novembre 2014 et d’ordonner la capitalisation ultérieure de ceux-ci ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Vincent Montrieux, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Olivier Henrard, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, avocat de M. B…;

1. Considérant qu’aux termes de l’article R. 104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, en vigueur à la date de la décision contestée devant le juge du fond et dont les dispositions sont désormais reprises à l’article R. 421-5 du code de justice administrative : “ Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. “ ; qu’il résulte de ces dispositions que cette notification doit, s’agissant des voies de recours, mentionner, le cas échéant, l’existence d’un recours administratif préalable obligatoire ainsi que l’autorité devant laquelle il doit être porté ou, dans l’hypothèse d’un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, préciser laquelle ;

2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que M.B…, ancien brigadier de police, a reçu le 26 septembre 1991 notification de l’arrêté du 24 juin 1991 lui concédant une pension de retraite, ainsi que l’atteste le procès-verbal de remise de son livret de pension ; que cette notification mentionnait le délai de recours contentieux dont l’intéressé disposait à l’encontre de cet arrêté mais ne contenait aucune indication sur la juridiction compétente ; qu’ainsi, en jugeant que cette notification comportait l’indication des voies et délais de recours conformément aux dispositions de l’article R. 421-5 citées ci-dessus, le tribunal administratif de Lille a dénaturé les pièces du dossier ; que M. B… est donc fondé à demander l’annulation de l’ordonnance attaquée, qui a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté ;

3. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;

4. Considérant qu’aux termes de l’article R. 102 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, alors en vigueur, repris au premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : “ Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. “ ; qu’il résulte des dispositions citées au point 1 que lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, ce délai n’est pas opposable ;

5. Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu’en une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ;

6. Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu’il appartient dès lors au juge administratif d’en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ;

7. Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. B…a reçu notification le 26 septembre 1991 de l’arrêté portant concession de sa pension de retraite du 24 juin 1991, comme l’atteste le procès-verbal de remise de son livret de pension, et que cette notification comportait mention du délai de recours de deux mois et indication que l’intéressé pouvait former, dans ce délai, un recours contentieux ; que si une telle notification était incomplète au regard des dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, faute de préciser si le recours pouvait être porté devant la juridiction administrative ou une juridiction spécialisée, et si, par suite, le délai de deux mois fixé par l’article R. 421-1 du même code ne lui était pas opposable, il résulte de ce qui précède que le recours dont M. B…a saisi le tribunal administratif de Lille plus de vingt-deux ans après la notification de l’arrêté contesté excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé ; que sa demande doit, en conséquence, être rejetée comme tardive ; qu’il en résulte que les conclusions présentées par M. B…sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées ;

D E C I D E :

————–

Article 1er : L’ordonnance du 2 décembre 2014 du tribunal administratif de Lille est annulée.

Article 2 : La demande de M. B…et le surplus des conclusions de son pourvoi sont rejetés.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A…B…et au ministre des finances et des comptes publics.

Abstrats : 01-04-03-07 ACTES LÉGISLATIFS ET ADMINISTRATIFS. VALIDITÉ DES ACTES ADMINISTRATIFS – VIOLATION DIRECTE DE LA RÈGLE DE DROIT. PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT. PRINCIPES INTÉRESSANT L’ACTION ADMINISTRATIVE. – PRINCIPE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE [RJ1] – PORTÉE – 1) INCLUSION – IMPOSSIBILITÉ DE CONTESTER INDÉFINIMENT UNE DÉCISION INDIVIDUELLE DONT SON DESTINATAIRE A EU CONNAISSANCE – 2) CONSÉQUENCE – IMPOSSIBILITÉ D’EXERCER UN RECOURS JURIDICTIONNEL AU-DELÀ D’UN DÉLAI RAISONNABLE – NOTION DE DÉLAI RAISONNABLE – CAS DES DÉCISIONS EXPRESSES.

54-01-07 PROCÉDURE. INTRODUCTION DE L’INSTANCE. DÉLAIS. – CAS OÙ LES DÉLAIS N’ONT PU COURIR FAUTE D’AVOIR ÉTÉ MENTIONNÉS DANS LA NOTIFICATION – FACULTÉ, POUR LE DESTINATAIRE, DE CONTESTER INDÉFINIMENT LA DÉCISION INDIVIDUELLE DONT IL A EU CONNAISSANCE – ABSENCE – OBLIGATION D’EXERCER UN RECOURS JURIDICTIONNEL DANS UN DÉLAI RAISONNABLE [RJ2] – NOTION DE DÉLAI RAISONNABLE – CAS DES DÉCISIONS EXPRESSES.

54-07-09 PROCÉDURE. POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE. – ABSENCE – IMPOSSIBILITÉ POUR LE DESTINATAIRE D’UNE DÉCISION INDIVIDUELLE QUI EN A EU CONNAISSANCE D’EXERCER UN RECOURS JURIDICTIONNEL CONTRE CETTE DÉCISION AU-DELÀ D’UN DÉLAI RAISONNABLE.

Résumé : 01-04-03-07 1) Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance.,,,2) En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable.,,,En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

54-01-07 Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance.,,,En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable.,,,En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

54-07-09 La règle selon laquelle le destinataire d’une décision individuelle auquel les voies et délais de recours n’ont pas été notifiées ne peut exercer un recours juridictionnel contre cette décision au-delà d’un délai raisonnable à compter de la date où il a eu connaissance de la décision, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d’en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance.

[RJ1]Cf. CE, Assemblée, 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460, p. 154.,,[RJ2]Comp. CE, Section, 13 mars 1998, Mme Mauline, p. 80.

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